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甘涓:公共資源交易領域腐敗案例分析與廉政警示

來源:駐市政府辦紀檢監察組    時間:2018/10/22    點擊數:31945 次

 采用招投標方式為政府甄選承包商、供應商,目的是通過淘汰機制擇優選取,保證工程質量,降低工程造價,遏制不公平、不公正的權錢交易。然而近年來,這一制度在實施過程中也產生了諸多問題,成為滋生腐敗的高危地帶。本文試從兩個典型案例,剖析公共資源交易領域腐敗案件的特點、具體表現和廉政警示。

 案例一: 2017年5月底,四川省蓬溪縣公安局經偵大隊接到群眾匿名舉報,稱“蓬溪縣涪引灌區升級改造項目”的承建商不是實際中標公司,存在買賣標的行為。警方初查后發現,中標公司參與多起招投標項目,在遂寧范圍內中標多次,但均不由自家公司承建。經過公安機關輾轉多地、持續數月的調查取證,盤踞在遂寧,以何某琦、洪某、文某、羅某波為首的圍串標“四大團伙”浮出水面。他們利用當地電子評標系統存在不能識別雷同投標報價的缺陷,在遂寧大肆圍標,一度獨占遂寧電子標市場中標份額,采取大規模借用企業資質、統一制作標書等方式,對遂寧市公開招標項目進行瘋狂圍獵,再根據項目類別,按標的價5%至20%的比例進行轉賣。個別項目甚至非法獲利近2000萬元。他們還對外叫囂 “沒有我們拿不到的市政項目!

 遂寧市建筑領域業內人士表示,“四大團伙”能壟斷遂寧招投標市場,與政府部門工作人員不作為、亂作為,甚至同不法人員勾結有關。“四大團伙”為了防范查處,平時會利用年節等時機,通過送錢送物,有意識拉攏公職人員,為自己“買保險”。部分公職人員利用職權,為該企業量身設置招標條件,排除潛在競爭對手,甚至流標也能“人為復活”。洪志在一次招標過程中出現流標,他通過關系找到遂寧市發改委招投標管理科原科長彭某某咨詢如何處理,彭某某“建議”按程序進行投訴,直至由該科室負責調查處理。后該科室認定評標無效,責令重新招標,二次開標后洪志成功中標。

 評標專家受賄后全力保標。專家有個微信‘業務群’,每次只要涉及招投標工程評標,就會在群里相互交流。不法分子也混在‘業務群’里,總是能第一時間獲知消息。事實上,這些專家一眼就能看出哪些公司在圍標,但為了幾萬元的好處,他們從不說破。

 最終,“四大團伙”被警方一舉打掉,查實圍串標項目185個,標的總金額57億余元,36名違紀黨員干部被立案審查。

 案例二: 2011年以來,江蘇錫光科教設備公司業務經理成某為銷售教學儀器,在農村義務教育薄弱學校改造計劃項目招標采購過程中,先后向安徽教育系統11名官員行賄,涉及省教育廳和7個區縣,行賄金額達232.5萬元。據了解,2011年,成某通過安徽省教育廳一名機關駕駛員“牽線”,結識了時任該廳基礎教育處處長繆富國。2012年,經繆富國向池州市貴池區教育局領導“打招呼”,錫光公司成功中標該區當年的教育薄弱學校改造項目。為感謝“幫助”并希望日后繼續得到支持,成某送給繆富國30萬元。靠省廳處長“打招呼”中一次標之后,為了年年中標、在更多地方中標,成某開始更大范圍地“活動”。 教育薄弱學校改造項目有一套公開招標程序,但通過提前“做手腳”,受賄官員與成某按照成某公司產品的技術參數編寫招標要求,并在評標打分時“有所偏向”,使公開招標實際上變成了“私人訂制”。從2012年到2014年間,成某先后向安徽池州市貴池區、東至縣、石臺縣,阜陽市潁州區、潁泉區及泗縣教育系統的10名官員行賄。僅繆富國一人就先后45次收受13家出版機構的賄賂,為其教材、教輔的推廣、選用給予關照。而其繼任者——安徽省教育廳教育裝備中心主任王東華,為新華文軒出版傳媒公司中標圖書采購項目提供幫助,收受該公司安徽分公司負責人王某50萬元的銀行卡。

 本案一名落馬官員說,之所以會出現“蘿卜招標”,是因為在教育設備招標中存在著“人為可操作空間”。“如果想照顧某些公司,可以在標書制作時放寬條件,或者適當修改標準來‘適應’他們,外人一般是看不出來的。”

 此外,還有一些案值不大但性質惡劣的“微腐敗”。如蚌埠市淮上區教體局校產辦原主任劉某,在采購區屬中小學學生練習簿的過程中“雁過拔毛”,按每本5厘錢收取供貨商的“好處費”。雖然單筆“回扣”不多,但由于采購量大,從2012年到2015年間的8個學期里,劉某集腋成裘共收取“好處費”1.6萬元。

 招標采購崗位腐敗“前赴后繼”。 在安徽省教育腐敗窩案中,一個引人注目的現象是招標采購崗位腐敗“前赴后繼”。多名落馬官員稱,在很長一段時間內,全省中小學的圖書、計算機等設備都要經過省教育廳教育裝備中心統一采購,在這種情況下,部門工作人員成為多個利益方“圍獵的對象”。“只要有招標,一上班辦公室就圍著一堆人,都想套近乎。有的供應商把錢放在辦公室就跑,有的甚至坐在我家門口不走。”一名落馬官員說,“供應商通過方方面面的朋友、領導打招呼,我陷入了一個利益網,躲不掉、甩不開、離不了,難以自拔。”

 一、公共資源交易領域腐敗案件的特點

 通過以上案例,我們可以發現,公共資源交易領域的腐敗案件與一般案件相比,具有較為顯著的特點:

 1.腐敗發生的環節較多。在交易的招標文件編制、資格預審、投標、評標質疑投訴等各環節,都有可能產生腐敗賄賂問題。其腐敗行為的最終目的是牟取中標,但在不同的環節有不同的方式和手段實現目標,如泄露重要信息、謀求明招暗定、賄賂評委打出傾向性分值、陪標、圍標、串標或掛靠等。

 2.腐敗形態多且隱蔽。貨幣現金是最主要也是最常見的腐敗手段,還包括以宣傳費、信息費、顧問費、慰問費等名義行賄,或提供出國旅游、考察機會,為其子女提供就業上學機會等。

 3.受賄人范圍較寬。一般來說,行賄人主要是競標企業,而受賄人可以是招標人、招標代理機構及其成員、評標委員會及其成員以及其他對中標有利害關系的主體。

 二、公共資源交易領域腐敗案件的具體表現

 1、權力部門或相關領導直接干預招投標

招投標的原本目的就是使公共資源交易領域避免行政干預,真正成為一種市場行為。但是,一些地方行政干預仍影響著招標結果,現在這些干預方式變得更加隱蔽化,如:領導或權力部門基本上不打電話,而是當面交代或者由中介人出面,這些中介人主要是領導干部的親屬、秘書等身邊的人,利用領導干部的職權,為某家單位入圍或中標暗中做工作。可以毫不夸張地說,表面上招投標雙方是進行平等互利的交易,制定的規則也符合有關法律規定,但實際上公共資源交易領域由誰中標,不是取決于投標的合理報價,而是取決于“后臺”的權力大小。

 2、規避招標或用邀請招標來代替公開招標

“眼下擴大內需工程,要求程序不減、時間提前,公開招標耽誤工期……”某縣水利工程建設項目業主、縣水務局副局長王某抱怨。在招標過程中,這樣的論調并不少見。現實中,一些基層單位業主認為招投標勞民費時,礙手礙腳,所以總是千方百計弱化招標程序。  

公開招標是體現招投標“公開、公平、公正”原則的重要環節,是執行《招標投標法》的關鍵所在。《招標投標法》明確規定,招標分公開招標和邀請招標兩種方式,但是在招投標活動中,一些招標部門為了自身的利益,往往采用公開招標的少,邀請招標的多。有的地方和單位在操作過程中,為了照顧特定的關系,把應當公開招標的項目,想法設法找各種理由將其變為邀標,只邀請特定的法人或組織投標,排斥其他法人參與投標,為其邀請的投標人創造中標條件。

 3、明為招標,實為暗定的虛假招標

虛假的招標具有較大的欺騙性,該辦的手續都辦齊了,該走的程序都走了,但其實質是“前臺”演戲,“后臺”內定。有的招標人利用資格預審,量身為特定的投標人設定條件;有的招標人或招標代理機構采取以過去特定區域或行業的業績控制招標時間等手段排斥潛在投標人。

 4、中介機構淪為項目業主與投標人之間的腐敗掮客

中介機構是一個競爭激烈的市場,一個省有一兩百家招投標代理機構。一些實力強、規模大、業績好的代理機構都是從過去發改、建設、交通、水利等行業主管部門下屬單位脫鉤而來的,“皇帝的女兒不愁嫁”,更多的中小公司則一片混戰,惡性競爭。

 為了讓內定的投標人中標,盡可能地排斥潛在競爭對手,招投標代理在制作招標文件、發布招標信息、接受投標人報名等階段都可以耍花招。為排除異己,有的中介在編制招標文件時,暗中玩文字游戲,在一些不起眼的地方設置陷阱和一些細微偏差,投標人一不留神就中計,以致因標書錯誤被廢。有些不良代理機構靠泄露報名企業信息賺錢,投標企業一拿到手,立即可以聯合其他幾家實施圍標串標。

 5、投標人之間互相圍標、串標、掛靠

 在工程建筑行業流行這樣一句話:一流隊伍中標,二流隊伍進場,三流隊伍施工。中標的是大公司,結果真正施工的從項目經理到施工人員,全部換成另一套人馬。施工隊伍“大企業中標、小企業施工;外地企業中標,本地企業施工”的局面屢見不鮮,給工程質量帶來很大的安全隱患。 

 某地為杜絕借牌現象,要求開標時項目經理必須到現場亮證,結果逮住兩家投標企業的冒牌項目經理,當場廢了兩個標。但對策層出不窮,當地投標企業開始雇請合格的項目經理出場,出場費高達一次數千元。

 一些投標人連續幾天在茶樓開會,激烈地討價還價拿多少錢擺平,真正想做的兩家現場競價,你1萬,我就1萬5。

 有些施工企業報名,許多都不是真正要做工程,就想吃串標好處費。

 目前,國內“經評審最低投標價法”是較為通行的評標辦法。然而,一些施工企業為了中標,不惜低于企業成本報價惡意搶標。一旦工程拿到手后,這些中標企業就開始耍花招,要么以次充好、偷工減料,要么轉包、違法分包,要么就在合同執行階段“勾兌”業主,通過變更設計、增加工程量“高價結算”,若被拒絕,不惜上演雇來社會閑雜人員扮成農民工或上訪戶糾纏業主單位領導的鬧劇,反正軟磨硬纏,直至業主妥協。

 6、投標人與招標人、評委串通投標

 在招標采購活動中,招標人與評委對選定中標單位起著重要作用。在招投標的實際運作中,一些投標人考慮的不是如何精心編制標書,利用企業的實力來戰勝對手,而是把主要的注意力放在在招標人或評標專家身上,通過發大紅包、贈送禮品、安排娛樂活動等等,千方百計打通關鍵人物,為的是在招標活動中得到一定的關照。一些“精于此道”的投標企業聲稱:“與招標人串通不一定行,不與招標人串通萬萬不行”。

 目前,評標專家素質參差不齊,有的是行業翹楚,有的也是徒有虛名,社會關系復雜,魚龍混雜。各地發改部門對評標專家庫管理松散,既缺乏政策、業務上的指導,新知識新技術的集中培訓、定期考核,也疏于監督,缺乏評標專家評審業績考核體系,對經常出現評標失誤的專家無責任追究制度,對那些有違法違規行為的專家無強有力的懲戒措施。

 評標專家出工不出力。開標前半小時,75歲的評標專家張永鳴收到語音信息,立即動身赴鄰市參加評標。經過長途奔波,一臉倦容的他顫巍巍地來到開標現場。打開厚厚的投標文件,還來不及細看,另4位專家在隨手翻了翻各家資質后,直接挑出報價最低的企業——“就它了!”張永鳴立即附和同意。隨后評標結束,他領了400元評標費后離開。這樣‘出工不出力’的專家不在少數,評標時敷衍了事走過場,讓招標人和監管部門深惡痛絕。

 與招標人、投標人、中介機構沆瀣一氣。評標專家 “懶政”算小節,真正棘手的是評標專家被業主、投標人或中介收買后,成為其操縱招投標最厲害的工具。這也是近年來招投標領域違法違紀呈現的新特點,違法主體從勾兌領導干部直接包工程轉為收買專家。不僅一步到位,成本低于圍標串標,還披上了程序合法的外衣。

 隨意壓低或提高投標人評分是被收買的評標專家常用手法。對“自己人”,明顯錯誤視而不見;對于其他投標人,任何一點小瑕疵都可以成為廢標理由;個別專家利令智昏,甚至主動出擊,向投標人索賄;由于一個地區的專家彼此都有照面,有的還互為行賄企業牽線搭橋,甚至為其串標出謀劃策;盡管臨時抽取專家環節的程序嚴之又嚴,專家信息上只有編碼沒有人名,到達評標現場時間被卡了又卡,還有監管人員現場監督,但是,只要有心勾兌,投標人總能在評標前拿到專家名單。一些企業長期“感情投資”,給專家發“固定工資”,逢年過節送錢,關鍵時刻不用“臨時抱佛腳”。一些專家每月可拿到幾家企業的“包養費”高達10多萬元。更出現過財大氣粗的企業在評標前叫囂:全片區評標專家全都搞定!

 按照相關規定,專家獨立評標,無論是監管機構、現場監督人員或者業主都不能干預,而對評標結果,也沒有一個事后評價機制。所以若沒有投訴,沒有查實串通投標案件,監督部門對評標結果的公正性、合理性和準確性很難判別,這也是招投標監督工作難以觸及的核心問題。

 三、腐敗案件的沉重警示

 這些公共資源交易領域腐敗案件,在給社會帶來巨大危害的同時,也帶給了我們沉重的警示。

 警示之一:失去監督的權力必然滋生腐敗。這些案件涉及的國家公職人員都處在工程建設管理和政府采購的關鍵崗位,職位不高,但實際操控的權力很大。在利益的面前,在失去監督的情況下,他們濫用手中的權力,使得一些違法違紀的事情得以順利開展。因此,要加強涉及公共資源交易領域黨員干部的廉政風險教育,提升黨員干部依紀依法開展招投標工作的自覺性,保持懲治招投標領域腐敗問題高壓態勢,預防腐敗問題的發生。
    警示之二:法制意識淡薄害人害己。法律是社會最基礎的底線,也是一個人立身行事的最基礎底線。踐踏法制的人,必然會受到法律的制裁。這些腐敗案件,就是典型的害人害己害社會的案件,結果為人所不齒,為社會所不齒,以身試法的悲劇,再一次深刻昭示社會,法不可褻。

 警示之三:日常管理缺失導致腐敗。管理是約束,管理也是保護。這些案件的出現,暴露出了公共資源交易管理方面存在的弊端。一些職能主管部門,如果加大對處于特殊崗位的工作人員的管理,加大日常提醒力度,加大對風險的預警,防微杜漸,抓好苗頭,也許這起腐敗案件就不會發生。這些職能部門也應該從中吸取教訓。

 警示之四:制度建設需要及時跟進。制度的缺失是這些腐敗案件的重要原因之一。需要加強和規范評標專家自由裁量權制度,真正把權力約束在法律的框架之內;需要加大對招投標行為監督機制建設,建立多方既制約又平衡的監督機制,壓縮和杜絕人為操作空間;需要建立全過程、全履蓋的國有資金投資工程信息公開制度。全過程——就是將國有資金投資工程從決策研究、立項,一直到交付使用后的實際情況全部公開。全覆蓋——就是將每個環節的所有重要信息,特別是各方主體的重要資料、工程具體細節信息都全部公開;需要建立全省乃至全國統一的誠信市場體系,一處違章,處處受限。制定信用標準,明確哪些行為屬于失信行為,將招投標當事人在招投標和合同履行階段的各種失信行為和違法違規行為記錄在案,向社會公布并接受監督,使不守信用的企業得到制裁,并視情節輕重對其進行處罰,乃至一定時間內禁止其參與招投標活動。    

 警示之五:陽光透明是最好的“防腐劑”。要暢通投訴渠道,加強社會監督。招投標領域的反腐敗不能只靠法律規制和黨政體系的自我監督,還必須依靠來自人民群眾的社會監督。因此,在不斷加強政府對招投標活動監管的同時,通過設立投訴舉報箱、開辟網上投訴舉報專欄、公布舉報投訴電話等方式,暢通投訴舉報信息渠道,接受廣大人民群眾的投訴舉報;通過社會問卷調查,召開座談會、聽證會、質詢會等形式,建立第三方評價機制,廣泛聽取社會各界對公共資源交易工作的意見建議,對查處的典型腐敗案件定期予以曝光,營造良好的社會監督氛圍,使腐敗行為無處藏身。(市公共資源交易中心 甘涓)

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